Die neue Europäische Arbeitsmarktpolitik oder wie die EU die nationalen Arbeitsmarktpolitiken beeinflusst

Der Artikel erschien am 02.04.2019 in gekürzter Fassung auf dem Blog „Arbeit und Wirtschaft“ der Arbeiterkammer Österreich und des ÖGBs unter dem Titel „Frankreich im Fokus der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik“

Im Zuge des europäischen Krisenmanagements wurde auf der europäischen Ebene ein umfangreiches Ensemble aus formellen und informellen, institutionalisierten und nicht-institutionalisierten, ökonomischen und sozialpolitischen Reglungs-, Überwachungs-, und Durchsetzungsformen durchgesetzt, mit denen die Rahmenbedingungen für eine nationale Arbeitsmarkregulierung und eine eigenständige Arbeitsmarktpolitik erheblich einschränkt wurden. Diese Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik folgt dabei einem marktliberalen Politikmodus, welcher die Handlungsspielräume der Gewerkschaften und Arbeitnehmerorganisationen durch die Dezentralisierung von Lohnfindungs- und Tarifvertragssysteme, einer Flexibilisierung von ArbeitnehmerInnenrechten sowie die Senkung von Mindestlöhnen und der Abbau von Arbeitsversicherungsleistungen mitsamt der Implementierung von Aktivierungs- und Sanktionsmechanismen. Während die Eingriffe in die nationalen Arbeitsmarkt- und Tarifstrukturen in den sogenannten Troika-Ländern (Griechenland, Portugal, Spanien, Irland) im Zentrum des öffentlichen Interesses standen, blieben die Auswirkungen auf jene Länder, welche weniger stark von der Krise betroffen waren, in der Vergangenheit unterbelichtet.

Arbeitsmarktpolitik im Zentrum marktliberaler Krisenpolitik

Bereits 1978 hatte Elmar Altvater in einem wegweisenden Artikel zu den „Austerity Tendenzen in Westeuropa“ darauf hingewiesen, dass die Reduktion der Lohnstückkosten – neben Eingriffen in den Staatshaushalt – der zentrale Ansatzpunkt ordoliberaler Krisenpolitik ist. Im Kern zielt diese auf eine Wiederherstellung optimaler Verwertungsbedingungen für die Unternehmen und eine Steigerung ihrer Profitabilität. Dies geschieht jedoch nicht dadurch, dass die Produktivität, etwa durch eine umfassende staatliche Industriepolitik, gesteigert, sondern die Lohnkosten gesenkt werden. Dementsprechend zielt ein ordoliberales Krisenmanagement in erster Linie auf eine Reduktion der Lohnkosten und eine strukturelle Schwächung der Lohnfindungsinstitutionen sowie der organisierten Arbeiterbewegung bspw. der Gewerkschaften. Ausgehend von der Dominanz der Neoklassik in den Wirtschaftswissenschaften, war es daher nicht weiter überraschend, dass auch die Bearbeitung der Krise ab 2007ff. den marktliberalen Mustern der Austeritätspolitik folgte und die Arbeitsmarktpolitik zum zentralen Gegenstand europäischer Reformbemühungen wurde. Wie Ortiz u.a. (2015: 12) ausführen, wurde in Reaktion auf die Krise in 89 Ländern Maßnahmen zu Arbeitsmarktflexibilisierung beschlossen, darunter u.a. die Dezentralisierung der Tarifstrukturen und die Lockerung des Kündigungsschutzes.

Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik

Die Herausbildung der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik war daher sowohl in ein marktliberales Krisennarraritiv als auch in eine weltweite austeritätspolitischen Entwicklungsdynamik eingebettet, welche nicht zuletzt aus einer Revitalisierung und Verhärtung der ordoliberaler Wirtschaftsideologie getrieben war. Das Besondere an der europäischen Entwicklung liegt jedoch darin begründet, dass die europäische Krisenbearbeitung dazu geführt hat, dass zentrale Kompetenzen in der Arbeitsmarktregulierung dauerhaft auf die europäische Ebene transponiert und dort institutionell verankert sowie zum Teil auch verfassungsrechtlich abgesichert wurden. Folgt man Altvater in seiner Analyse, so wurden die beiden zentralen Instrumente ordoliberaler Krisenpolitik d.h. die Reduktion der Lohnkosten als auch des Staatshaushaltes, auf die europäische Ebene verlagert und dort konstitutionell festgeschrieben.

Schaut man sich die dafür geschaffenen Governancemechanismen konkret an, so erkennt man ein engmaschig verknüpftes Bausteinsystem arbeitsmarktpolitischer Koordinierung. Auch wenn hier nicht der Platz ist, um detailliert auf die einzelnen Instrumente eingehen zu können, so sollen doch kurz die einzelnen Säulen der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik erläutert werden:

1.) Mit der 2010 verabschiedeten Europa-2020-Strategie wurde das sogenannte Europäische Semester etabliert, dass die bisher bestehenden Koordinierungsprozesse wie die Europäische Beschäftigungspolitik bündelt, aufeinander abstimmt und politische Empfehlungen für die jeweiligen Nationalstaaten formuliert. Die länderspezifischen Empfehlungen als Kern des Europäischen Semesters basieren auf unterschiedlichen rechtlichen Regelungen und umfassen sowohl die wirtschafts- und beschäftigungspolitische Koordinierung, den Stabilitäts- und Wachstumspakt als auch das 2011 geschaffene Makroökonomische Ungleichheitsverfahren. Im Europäischen Semester findet sowohl eine umfangreiche Datenerhebung über die wirtschafts- und beschäftigungspolitische Situation der europäischen Mitgliedsstaaten statt als auch ein Benchmarkingprozess, der den einzelnen Ländern permanent vergleicht. Damit stellt das Europäische Semester die Schaltzentrale der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik dar. Hinzu kommt eins mehrstufigen makroökonomischen Überwachungssystems, welches die wirtschaftliche Entwicklung der Mitgliedsstaaten anhand eines sogenannten Scoreboards permanent überwacht. Die darin definierten Indikatoren umfassen u.a. die Entwicklung der Lohnstückkosten oder Löhne. Verbunden ist das Europäische Semester zudem mit einer Reihe finanzieller Sanktionsmöglichkeiten, welche die Verbindlichkeit der länderspezifischen Empfehlungen erhöht. Waren die arbeitsmarktpolitischen Empfehlungen vor der Krise lediglich symbolischer Natur, kann ihre Nichtbefolgung heute zu empfindlichen Geldstrafen bis hin zur Aussetzung der Struktur- und Kohäsionsfondsmittel führen. Denn seit der Reform der Kohäsionspolitik 2013 kann der Europäische Rat über den Artikel 23 der ESI-Verordnung auf Vorschlag der Kommission jene Gelder, welche für wirtschaftliche Angleichung der europäischen Regionen vorgesehen sind, vollständig einfrieren. Damit umfasst die Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik auch nicht nur die Euro-Staaten, sondern tendenziell alle EU-Mitgliedsstaaten.

2.) Die zweite Säule der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik stellt die Politik der Europäischen Zentralbank (EZB) dar und kann als eine Form des „europäischen Interventionismus“ charakterisiert werden. Im Zuge der Krisenbearbeitung hatte die EZB mehrere groß angelegte Anleihenkaufprogramme (SMP, OMT, PSPP) gestartet, jedoch den Ankauf an spezifische Bedingungen für die betroffenen Staaten geknüpft. So verschickte die EZB Briefe an die jeweiligen Regierungen und forderte diese dazu auf, im Gegenzug ihre Arbeitsmärkte zu reformieren und die Tarifstrukturen zu dezentralisieren. In den Fällen Spanien und Italien sind diese Briefe öffentlich geworden, jedoch betonte der damalige EZB-Präsident Jean-Claude Trichet in einem Interview, dass diese Form der „informellen Konditionalität“ zum Alltagsgeschäft der EZB gehöre und solche Auflagebriefe regelmäßig an einzelne Regierungen verschickt werden.

3.) Die dritte Säule umfasst die institutionalisierten Rettungsmaßnahmen für die Eurozone sowie die etablierte Kreditpolitik für die Nicht-Eurostaaten. In beiden Fällen wurden im Gegenzug für Kredite (im Rahmen des EFSF bzw. später des ESM oder im Rahmen von sogenannten Zahlungsbilanzdarlehen nach Artikel 143 AEUV) umfangreiche Strukturreformen mit einer sogenannten Troika aus EZB, EU-Kommission und Internationalem Währungsfonds (IWF) vereinbart. Kern der verordneten Strukturreformen war auch hier der Arbeitsmarkt sowie die Lohnbildungsstrukturen. Ein Blick auf die betroffenen Staaten wie bspw. Rumänien oder Griechenland zeigt, dass dort die etablierten arbeitsmarkt- und tarifpolitischen Strukturen durch die Troika vollständig zerschlagen wurden. Branchenübergreifende Tarifverhandlungen wurden abgeschafft und auf die Unternehmensebene verlagert oder sogar individualisiert. Folgt man dem griechischen gewerkschaftsnahen Forschungsinstitut INE, dann gingen im Jahr 2016 nur noch 6,55% aller Tarifabschlüsse über die Unternehmensebene hinaus, während die meisten Lohnabschlüsse individuell ausgehandelt werden. Diese Säule der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik stellt somit die stärkste Form der Einflussnahme auf die nationalen Arbeitsmarktpolitiken dar. Sie beschränkt nicht nur die Rahmenbedingungen für eine nationale Arbeitsmarktpolitik, sondern greift konkret in die arbeitsmarkt- und tarifpolitischen Strukturen der EU-Mitgliedsstaaten ein, womit sie mit dem Begriff des „arbeitsmarktpolitischen Interventionismus“, wie ihn Thorsten Schulten und Torsten Müller vorschlagen, beschrieben werden.

Zusammen genommen stellen die drei Säulen eine neue arbeitsmarktpolitische Regelungsstruktur auf der europäischen Ebene dar, welche sich aus dem konkreten Zusammenspiel von regelbasierten, formellen und informellen sowie institutionalisierten Strukturen, Foren und Gremien ergibt. Diese sind eng miteinander verzahnt und verkoppelt und bilden in ihrer Gesamtheit jenes Ensemble, dass als Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik beschrieben werden kann.

Länderspezifische Empfehlungen zielen auf die Arbeitsmarktpolitik

Eine Analyse der länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters zwischen 2011 und 2018 macht den Fokus des europäischen Krisenmanagements auf die nationalen Arbeitsmarkt- und Tarifstrukturen deutlich. So forderte die EU-Kommission von 20 Mitgliedsstaaten einen Abbau von Arbeitsversicherungsleistungen und/oder die Implementierung von Aktivierungs- und Sanktionsmechanismen in die nationale Arbeitslosenversicherung. 13 Mitgliedsstaaten forderte sie auf den Arbeitsschutz zu lockern und insbesondere den Kündigungsschutz oder die Arbeitszeitregelungen zu flexibilisieren. 9 Mitgliedsstaaten erhielten die Empfehlung ihre Mindestlöhne zu senken. Besonders bemerkenswert sind die Forderungen nach der Dezentralisierung und/oder eine Deregulierung der Lohnfindung, die an insgesamt 12 Mitgliedsstaaten herangetragen wurde. Denn in den europäischen Verträgen wurde die Lohnpolitik explizit aus dem Kompetenzbereich der EU ausgeschlossen.

Frankreich im Fokus der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik

Als eines der ersten Länder geriet Frankreich in den Fokus der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik. Während bereits ab 2009 ein Defizitverfahren im Rahmen des SWP eingeleitet worden war, verstärkte sich ab 2011 der Fokus der Europäischen Kommission auf die französische Arbeitsmarktregulierung. Ab 2013 leitete die Kommission zudem ein Verfahren bei übermäßigen makroökonomischen Ungleichgewichten gegen Frankreich ein, womit die französische Arbeitsmarktregulierung einem speziellen Monitoring unterlag. Nach Ansicht der Kommission und des Rates in den länderspezifischen Empfehlungen leidet die französische Wirtschaft neben einer Schuldenkrise insbesondere an einer Wettbewerbskrise und einer strukturellen Arbeitsmarktschwäche. Zu hohe Arbeitskosten, ein zu hoher Mindestlohn und eine zu geringe Unternehmensflexibilität in „allen Aspekten der Beschäftigungsbedingungen“ würden die Wettbewerbskrise weiter vertiefen. Die Arbeitsmarktschwäche wiederum resultierte für die europäischen Institutionen in erster Linie aus dem zu starren Kündigungsschutz und einer zu wenig aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Der Analyse folgten die entsprechenden Empfehlungen. In allen länderspezifischen Empfehlungen für die Jahre 2011 bis 2017 finden sich die Forderungen nach einer Drosselung des Mindestlohnentwicklung, einer Liberalisierung reglementierter Berufe sowie nach einer Lockerung des Kündigungsschutzes.

Mit der Einleitung des Verfahrens bei übermäßigen Ungleichgewichten ab 2013 gerieten arbeitsgesetzlichen und lohnpolitische Maßnahmen in den Fokus der Wettbewerbsanalyse. So schrieb die Kommission in den länderspezifischen Empfehlungen für 2014, dass „Wage-setting in France tends to result in distortion of the wage structure and limit the ability to firms to adjust wages in economic downturns”. Die weitgehend auf Branchenebene stattfindenden Tarifverhandlungen wurden von der Kommission als Achillesverse für die Resilienz der französischen Wirtschaft erkannt, womit sich die länderspezifischen Empfehlungen fortan darauf konzentrierten: Frankreich wurde aufgefordert sein Lohnbildungssystem zu dezentralisieren, um „to ensure that wages evolve inline with productivity“. Zugleich drängte die Europäische Kommission auf eine Flexibilisierung der Arbeitszeiten und eine Lockerung des Kündigungsschutzes.

Im Jahr 2015 spitzte sich der Druck von Seiten der europäischen Institutionen zu. Nachdem die französische Regierung im Zuge der Terroranschlägen auf die Redaktion von Charlie Hebdo im Januar 2015 ankündigte, aufgrund der Mehrausgaben für Polizei und Militär den SWP erneut brechen und die Vorgaben zur Neuverschuldung nicht erfüllen zu können, erhöhte die Kommission den Druck die geforderten arbeitsmarktpolitischen Empfehlungen umzusetzen.

Bereits im Februar 2015 drohte die Kommission in einer Vorlage für den Europäischen Rat mit der Verhängung eines Korrekturmaßnahmeplan und finanziellen Sanktionen. In ihrem Monitoringreport im Zuge des Defizitverfahrens forderte die Kommission die französische Regierung auf „reduce the costs associated with the implementation of regulations comcerning working time arrangements, beyond contributing to better alihn wages with productivity”. In der vom Rat beschlossenen Empfehlung im Rahmen des Defizitverfahrens wird von finanziellen Sanktionen abgesehen, jedoch eine sechsmonatige Frist vereinbart, in der konkrete Maßnahmen umgesetzt und das Land sich einem erneuten Monitoring zu unterziehen hat. Zugleich wurde eine strengere halbjährliche Überwachung, primär im Bereich der Arbeitsmarktregulierung durch die Kommission beschlossen.

Auch die länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters zielten besonders auf die Arbeitsmarkt- und Tarifstrukturen. Durch das Verfahren makroökonomischer Ungleichgewichte erhielten die Empfehlungen besondere Aufmerksamkeit, da mit ihnen die Möglichkeit weiterer finanzieller Sanktionen verbunden war. Die im Mai 2015 veröffentlichten Empfehlungen forderten eine Deregulierung des Lohnbildungssystems, eine Flexibilisierung des Kündigungsrechts sowie eine grundlegende Reform des Arbeitsrechts:

“reform the labour law to provide more incentives for employers to hire on open-ended contracts. Facilitate take up of derogations at company and branch level from general legal provisions, in particular as regards working time arrangements” (2015: 55)

Die “Empfehlungen” der Kommission fanden sich dann auch kurze Zeit später im Gesetzentwurf für die Reform des französischen Arbeitsrechts, dem sogenannten Loi El Khomri wieder. Das im Jahr 2015 vorgelegte und im Frühjahr 2016 beschlossene Gesetz, das neben den EU-Institutionen vor allem von den französischen Unternehmensverbänden MEDEF und afep gefordert und gefördert wurde, sah u.a. eine Lockerung und Verwässerung der Überstundenregelung und des Kündigungsschutzes sowie eine Umkehrung der Normrangfolge für betriebliche Vereinbarungen und Tarifverträge vor. Fortan ist es den Arbeitgebern in Frankreich möglich, die Wochenarbeitszeit auf 48 Stunden (in Ausnahmefällen sogar auf 60 Stunden) zu erhöhen und eine tägliche Arbeitszeit von 12 Stunden anzuordnen. Die 35-Stunden-Woche muss nur noch in einem Durchschnitt von 3 Jahren eingehalten und kann auch hier durch betriebliche Vereinbarungen vollständig ausgehebelt werden. Seine Verabschiedung stellte den größten Abbau von Arbeitnehmerrechten und führte zu einer massiven strukturellen Schwächung gewerkschaftlicher Machtressourcen.

Die europäischen Institutionen agierten dabei nicht nur im Vorfeld der Reform als Agenda Setter, sondern übten auch während des Reformprozesses medialen und institutionellen Druck auf die Regierung von Präsident Francois Hollande aus. Kurz vor der Verabschiedung des Loi El Khomri veröffentliche die Kommission etwa ein Arbeitspapier, in der sie die Reform des Arbeitsrechts als Schlüssel zur Drosselung der Lohnstückkostenentwicklung bezeichnete. Zudem äußerten sich EU-Wirtschaftskommissar Moscovici und Vizekommissionspräsident Dombrowski während des Gesetzgebungsprozesses in verschiedenen Interviews und warnten öffentlich vor einer Abschwächung des Reformpaketes. Auch die deutsche Bundesregierung erhöhte den Druck auf die französische Regierung und drohte damit, einer Verlängerung des Defizitverfahrens im Rahmen des SWP nicht zuzustimmen, sollten keine überzeugenden reformpolirischen Schritte in der Arbeitsmarkregulierung eingeleitet werden. Vor allem der deutsche Finanzminister kritisierte immer wieder die arbeitsmarktpolitische Situation in Frankreich und regte im April 2015 sogar an, dass das französische Parlament, ähnlich wie in Spanien, doch mit Zwang von der „Notwendigkeit von Arbeitsmarktreformen“ überzeugt werden müsste.

Eine neue arbeitsmarktpolitische Regelungsstruktur für Europa

Wie das französische Beispiel zeigt, wurde auf europäischer Ebene eine neue arbeitsmarktpolitische Regelungsstruktur durchgesetzt, welche je nach spezifischer Form, direkten oder indirekten Einfluss auf die Arbeitsmarktregulierung ausübt und den nationalen arbeitsmarktpolitischen Handlungsspielraum einschränkt.

Sparen für die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Kapitals

Autoritäre Austeritätspolitik in der Eurokrise

Als am 15.​03.​2013 die eu­ro­päi­schen Staats-​ und Re­gie­rungs­chefs nach einem zwei­tä­gi­gen Gip­fel in Brüs­sel vor die Pres­se tra­ten, hat­ten sie wenig zu ver­kün­den. Keine kon­kre­ten Be­schlüs­se und auch keine neuen Ver­ein­ba­run­gen Hin­ter den ver­schlos­se­nen Türen wurde je­doch über den Pakt für Wett­be­werbs­fä­hig­keit ver­han­delt, des­sen Grund­zü­ge die deut­sche Kanz­le­rin schon auf dem Welt­wirt­schafts­fo­rum in Davos skiz­ziert hatte. Die­ser soll nach den Wün­schen der deut­schen Bun­des­re­gie­rung, ähn­lich wie der Fis­kal­pakt, ab­seits des eu­ro­päi­schen Rechts als völ­ker­recht­li­cher Ver­trag zwi­schen den Mit­glieds­län­dern und der Eu­ro­päi­schen Kom­mis­si­on ge­schlos­sen wer­den. Darin sol­len sich die Mit­glieds­län­der ver­pflich­ten, be­stimm­te Ele­men­te ihrer Volks­wirt­schaf­ten an­zu­pas­sen oder um­zu­bau­en, d.h. Struk­tur­re­for­men in Be­rei­chen durch­zu­füh­ren, die „nicht dem not­wen­di­gen Stand der Wett­be­werbs­fä­hig­keit ent­spre­chen“. Hier wird es sich dann haupt­säch­lich „um Dinge wie Lohn­zu­satz­kos­ten, Lohn­stück­kos­ten, For­schungs­aus­ga­ben, In­fra­struk­tu­ren und Ef­fi­zi­enz der Ver­wal­tun­gen gehen“, wie An­ge­la Mer­kel in Davos er­klär­te. Der Pakt für Wett­be­werbs­fä­hig­keit ist der bis­her letz­te Bau­stein auf eu­ro­päi­scher Ebene, mit dem der neo­li­be­ra­le Drei­klang aus Li­be­ra­li­sie­rung, Pri­va­ti­sie­rung und So­zi­al­ab­bau eu­ro­pa­weit (wo nötig au­to­ri­tär) als zen­tra­le Kri­sen­lö­sungs­stra­te­gie der EU in­sti­tu­tio­nell ver­an­kert wer­den soll.

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Für eine Neugründung Europas

Wo ist das Kräfteverhältnis? Eine Antwort auf Thomas Händel und Frank Puskarev

Thomas Händel und Frank Puskarev schreiben in ihrem Artikel »Ein sozialistisches Europa?« einen kurzen Abriss über die »Europa-Debatte« in der europäischen Linken. Dabei handeln sie historisch nacheinander verschiedene AkteurInnen dieser Debatte, von Kautsky bis Spirelli, von Habermas bis Huffschmidt ab. Im letzten Abschnitt schlagen die beiden Autoren vor, sich von einer reinen reaktiven Kritik am Krisenmanagement der Europäischen Union zu verabschieden und stattdessen ein »gemeinsames europäisches Alternativprojekt zu formulieren«.

Wie dieses scheinbar »alternative« Projekt aussehen soll, schieben die beiden Autoren sogleich auch hinterher und skizzieren kurz eine »Konzeption für ein kooperatives, solidarisches Europa«, welche stark an sozialdemokratischen Vorstellungen erinnert. Weder wird die Eigentumsfrage gestellt, noch ist von einer Neugründung Europas die Rede. Vielmehr entpuppt sich dieses, von Händel und Puskarev vorgeschlagenes, »Alternativprojekt«, als ein Reformvorschlag für die real existierende Europäische Union, welcher offenbar zur Umsetzung – so scheint es – nur noch formuliert werden muss. Dabei übersehen die beiden Autoren nicht nur die jüngsten Diskussionen um ein »Europa von unten«, wie sie derzeit in der europäischen Bewegung gegen die Krisenpolitik der EU geführt werden, sondern auch das reale Kräfteverhältnis in der Europäischen Union. Es reicht daher für die Formulierung eines Alternativprojektes nicht aus, sich ausschließlich auf die Klassiker sozialistischer und sozialdemokratischer Europadiskussion zu beziehen, sondern es benötigt vielmehr eine Analyse der Kräfteverhältnisse auf der europäischen Ebenen und einen Blick auf die Geschichte der Europäischen Union.

Die EU als Elitenprojekt verstehen

Anders als die beiden Autoren es formulieren, war der europäische Integrationsprozess von Anfang ein Elitenprojekt. Nach dem zweiten Weltkrieg waren es europäische und US-amerikanische Eliten aus dem ökonomischen und politischen Bereich, wie etwa der Politiker Jean Monnent oder das Netzwerk »American Europeanists«, welche den Integrationsprozess fokussierten und vorantrieben. Mit dem Ende der »Eurosklerose« (Deppe 1993) und dem Scheitern der keynesianisch-korporatistischen Integrationsweise, Mitte der 1980er Jahre, entwickelte sich die Europäische Gemeinschaft (EG) zu einem wichtigen Stützpunkt europäisierter und transnationalisierter Kapitalfraktionen, was sich in der »wettbewerbsstaatlichen Integrationsweise« (Ziltener 1999) und der Durchsetzung eines europäischen neoliberalen hegemonialen Projekts äußerte. Netzwerke wie der European Roundtable of Industrialists, der sich aus Repräsentanten der 50 führenden europäischen Industriekonzernen zusammensetzt, waren federführend an den wichtigsten europäischen Projekten, wie etwa dem Binnenmarktprojekt, beteiligt. Dies führte, vor dem Hintergrund des Aufstiegs des Neoliberalismus und den damit einhergehenden strategischen Neuorientierung des Kapitals, dazu, dass europäische und transnationale Institutionen und Organisationen, wie der EuGH, die Europäische Kommission oder europäische Agenturen wie FRONTEX etc. deutlich an Bedeutung gewonnen haben, während gleichzeitig Institutionen wie das Europäische Parlament im Institutionenensemble der EU eine nachgeordnete, marginale Rolle spielen und sich eine wirkliche europäische Zivilgesellschaft im Sinne Gramscis nicht herausbilden konnte. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass die europäische Ebene aufgrund ihrer Konstruktion eine starke strukturelle Selektivität (Poulantzas 2002) für europäisierte und transnationale Kapitalfraktionen aufweist, d.h. das Vorschläge dieser Kapitalfraktionen mehr Gehör finden und sich ihrer Forderungen stärker angenommen wird als anderer. Gewerkschaften und NGOs können oftmals ihre Interessen nur vermittelt über die nationalen Regierungen in der EU äußern, womit ihnen auf der europäischen Ebene ein wichtiges Kampffeld fehlt.

Kräfteverhältnisse analysieren

Der Vorschlag eines »Alternativprojektes« von Händel und Puskarev übersieht zudem die Ergebnisse der jüngeren kritischen Europaforschung, wie sie etwa in der Forschungsgruppe Europäische Union in Marburg oder die Forschungsgruppe »Staatsprojekt Europa« in Frankfurt zu Tage gefördert wurden. Diese lassen erkennen, dass sich die neoliberale Integrationsweise in der Krise vielmehr verschärft und autoritär zugespitzt hat. Wichtige wirtschaftliche und politische Kompetenzen, welche auf der nationalen Ebene durch demokratisch gewählte Parlamente ausgeübt wurden, sind im Zuge der Krisenpolitik an die europäische Ebene abgegeben worden und werden nun in demokratisch nicht legitimierten Institutionen, wie etwa der Europäischen Kommission verhandelt. Gleichzeitig werden durch die Austeritätspolitik der EU die Gewerkschaften in den Mitgliedsländern geschwächt, die Mindestlöhne gesenkt und die Tarifautonomie geschleift. Der Gewerkschaftsforscher Thorsten Schulten spricht gar von einem »neuen europäischen Interventionismus« der EU in die nationale Tarifpolitik zur Ungunsten der Lohnabhängigen. Auch Lukas Oberndorfer von der Arbeiterkammer in Wien sieht in der aktuellen Krisenpolitik der EU eine »Radikalisierung des neoliberalen Projekts« in der die Wettbewerbspolitik autoritär durchgesetzt und institutionell verankert wird.

Interessant ist dabei, dass von der europäischen Austeritätspolitik vor allem jene Volkswirtschaften betroffen sind, in denen das nationale Kräfteverhältnis eine neoliberale Umstrukturierung in dieser Form in Vorkrisenzeiten verhindert hätte. Durch die Strukturprogramme werden die Handlungsmöglichkeiten für die Subalternen, ihre Interesse auf der europäischen Ebene zu artikulieren noch weiter eingeschränkt, da die Krisenpolitik der EU auch in die Kräfteverhältnisse in den Mitgliedsstaaten eingreift. Die Krisenbearbeitung durch die europäischen Eliten ist dabei allein auf die Wettbewerbsfähigkeit des europäisierten und transnational orientierten Kapitals ausgerichtet und schreibt die politisch-ökonomische Ausrichtung der EU fest.

Ein »Alternativprojekt«, welches eine Reform der Europäischen Union im sozialdemokratischen Sinne vorschlägt, übersieht genau dieses verfestigte und institutionell auf europäischer Ebene abgesicherte Kräfteverhältnis. Die Institutionen der EU sind zu stark vermachtet und die neoliberale Ausrichtung in den europäischen Verträgen (bspw. Lissabon-Vertrag) festgeschrieben, als das eine sozialdemokratische Reform der EU, ohne eine Infragestellung der realexistierenden EU möglich wäre. Ein »Alternativprojekt«, welches das Kräfteverhältnis übersieht schwebt im luftleeren Raum. Ein gegen-hegemoniales Projekt müsste vielmehr aus der fragmentierten europäischen Zivilgesellschaft, d.h. aus den verschiedenen Bewegungen und Kämpfen heraus entwickelt werden, welche die beiden Autoren ebenso übersehen.

»Europa von unten«

Es ist Händel und Puskarev zuzustimmen, wenn sie schreiben, dass die europäische Linke nicht in einer reaktiven Kritik der europäischen Austeritätspolitik verharren darf. Der passive Konsens in der europäischen Bevölkerung zum europäischen Projekt ist aufgezehrt. Das »Staatsprojekt Europa« (Kannankulam/Georgi 2012) steht zur Disposition und somit ist der Diskurs um die Zukunft Europas in der Zivilgesellschaft dominanter und für die Artikulation von Hegemonieprojekten offener den jemals zuvor. Dieses »gegen-hegemoniale Projekt« (Gramsci 2012) darf dabei nicht auf eine Reformierbarkeit der real existierenden Europäischen Union hoffen, sondern sollte klar eine Neugründung Europas von unten forcieren und eine andere europäische Politik der Menschen in den Vordergrund stellen. Hierbei ist eine Zusammenarbeit der emanzipatorischen Kräfte in den Parlamenten und in den Bewegungen gefordert. So scheint mir die Forderung nach einer Versammlung zur Neugründung Europas, nach 30 Jahren Integrationsprozess, als eine Möglichkeit, eine Europa von unten zu konstituieren. (Oberndorfer 2012) Damit könnte ein Forum geschaffen werden, das zum einen ein Ressonanzraum für die verschiedenen europäischen Bewegungen und Kämpfe darstellen könnte und zu anderen das das Vetorecht der Staats- und Regierungschefs im derzeitigen europäischen Entscheidungsverfahren aushebelt. Dies würde bedeuten, dass eine linke Gegenstrategie für ein Europa von Unten jede weitere Vertiefung der europäischen Integration mit der Forderung nach der Schaffung eines neuen Forums für Entscheidungen entgegnet, welches sich durch freie und geheime Wahlen zusammensetzt.

Ein gesamteuropäischer Diskurs für ein Europa von unten benötigt jedoch eine gemeinsame Begegnung und eine stärkere Vernetzung von Bewegung, Parteien und Gewerkschaften auf europäischer Ebene. Dabei können die Vernetzungen im Zuge des Blockupy-Protestes, sowie die gemeinsamen europäischen Aktionstage, am 01.06.2013 oder auch der gemeinsame (süd-)europäische Generalstreik im November 2012, als erste Erfolge gewertet werden. Dabei müssen die verschiedenen Bewegungen und Forderungen in Europa gebündelt und europäisch »gewendet« werden. (Oberndorfer 2012).

Dafür scheint sich das Aktionsfeld »Wohnraum« anzubieten (Jensen/Syrovatka 2013). Seit Beginn der europäischen Krise sind die Protestbewegungen für bezahlbaren Wohnraum und gegen Zwangsräumungen in ganz Europa stark gewachsen. Gerade in Spanien stellt die Plattform der Hypothekenbetroffenen, einen der Hauptakteure im Kampf gegen die Politik der Troika und der nationalen Regierung dar. Und auch in Deutschland, können die Bewegungen gegen Zwangsräumung, etwa in Berlin oder Hamburg, erste große Mobilisierungserfolge für sich verbuchen. Gleichzeitig ist dieses Thema offensichtlich kein nationales oder regionales Thema, sondern stark mit der europäischen Finanzmarktintegration sowie der aktuellen Krise verbunden. In allen Metropolen der EU sehen sich die BewohnerInnen enormen Mieterhöhungen und Zwangsräumungen ausgesetzt, wobei der Klassencharakter dieser strukturellen Aufwertungsprozesse stark und offensichtlich hervortritt. Damit ist der Konflikt um bezahlbaren Wohnraum auch diskursiv und medial vermittel- und mit der europäischen Austeritätspolitik verknüpfbar. Ein erster Schritt wäre dabei eine direkte Bezugnahme auf die Kämpfe in anderen europäischen Mitgliedsstaaten oder ein gemeinsamer europäischer Aktionstag zur Verhinderung von Zwangsräumungen. Langfristig besitzt das Thema das Potenzial als Bezugspunkt für andere Kämpfe, bspw. Reproduktionskämpfe oder Energiekämpfen zu dienen.

Auf lange Sicht muss es daher das Ziel sein, einen Prozess zu starten, in der die Neugründung Europas auf der Tagesordnung steht.

Literatur

Deppe, Frank (1993): Von der »Europhorie« zur Erosion. Anmerkungen zur Post-Maastricht Krise der EG. In: Felder, Michael/Deppe, Frank (Hrsg.), Zur Post-Maastricht-Krise der Europäischen Gemeinschaft (EG). FEG-Arbeitspapier Nr. 10. Forschungsgruppe Europ. Gemeinschaften (FEG). Marburg. S. 7-62.

Georgi, Fabian/ Kannankulam, John (2012):Das Staatsprojekt Europa in der Krise. Die EU zwischen autoritärer Verhärtung und linken Alternativen, Rosa-Luxemburg-Stiftung Büro Brüssel (Hrsg.), Brüssel.

Jensen, Inga/ Syrovatka, Felix (2013): Das Kapital walzt durch die Städte. Recht auf Stadt Kämpfe um Wohnraum werden zum Kristallisationspunkt für linke Aktivität in Europa. in: analyse und kritik – Zeitung für linke Debatte und Praxis, Nr. 585, 43. Jhg. S. 25.

Gramsci, Antonio (2012): Gefängnishefte. 1. Auflage. Argument-Verl. Hamburg.
Oberndorfer, Lukas (2012): Die Renaissance des autoritären Liberalismus? Carl Schmitt und der deutsche Neoliberalismus vor dem Hintergrund des Eintritts der »Massen« in die europäische Politik, PROKLA 168.

Poulantzas, Nicos (2002): Staatstheorie. Politischer Überbau, Ideologie, Autoritärer Etatismus. VSA-Verlag, Hamburg.

Ziltener, Patrick, (1999): Strukturwandel der europäischen Integration. Die Europäische Union und die Veränderung der Staatlichkeit, Münster.

in: Neues Deutschland (08.01.2014)

Kein Kurswechsel in Sicht. Die EU setzt weiterhin auf Überwachen und Strafen

Als der italienische Präsident Mario Monti nach dem Eurogipfel Ende Juni 2012 freudestrahlend auf die JournalistInnen zuging, lag dies nicht nur am Erfolg der italienischen Nationalmannschaft gegen die DFB-Auswahl im Halbfinale der Fußball-EM. Er hatte einen Sieg gegen die deutsche Kanzlerin Angela Merkel errungen und ihr, wie es nachher in den deutschen Medien hieß, die »Pistole auf die Brust gesetzt«. Er wusste, dass die Bundeskanzlerin seine Zustimmung zum Wachstumspakt brauchte, um den Fiskalpakt im deutschen Bundestag durchsetzen zu können.

Monti nutzte diese Chance und setzte mit der Drohung, den Wachstumspakt zu blockieren, einen erleichterten Zugang zum Rettungsschirm für angeschlagene Länder durch. Ein Land muss zukünftig zwar die Vorgaben des Fiskalpaktes einhalten und die Anweisungen der Europäischen Kommission fristgerecht erfüllen, um an die Gelder aus dem Rettungsschirm zu kommen. Es werden jedoch keine zusätzlichen Bedingungen gestellt, wie etwa spezielle Anpassungsprogramme.

Gleichzeitig wurde der Forderung Spaniens nachgekommen, Banken durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu kapitalisieren. Infolge der spanischen Immobilienkrise seit 2007 sitzen spanische Banken derzeit auf unsicheren Immobilienkrediten im Wert von über 150 Milliarden Euro. Spanien hatte sich den Forderungen Italiens nach kurzfristigen Hilfen gegen den Druck der Finanzmärkte angeschlossen. Der Bundestag hatte eine solche Regelung, marode Banken direkt mit Geldern aus dem ESM zu unterstützen, noch zwei Tage vor dem EU-Gipfel abgelehnt; sie galt somit für Angela Merkel als rote Linie.

Dieses Vorgehen gegen die an einer autoritären Sparpolitik ausgerichtete deutsche Dominanz scheint in der europäischen Krisenpolitik eine Zäsur darzustellen. Die Ministerpräsidenten aus Spanien und Italien setzten nicht nur direkte Finanzhilfen für marode Banken sowie erleichterte Zugangsbedingungen zum Rettungsschirm durch. Der Gipfel war auch ein Erfolg des französischen Präsidenten FranÇois Hollande, der seine Ankündigung aus dem Wahlkampf durchsetzte, den Fiskalpakt nicht zu ratifizieren, sollte es keine zusätzlichen Wachstumsimpulse geben.

Auf dem EU-Gipfel wurde auch ein 120 Milliarden Euro schweres Wachstumspaket zur Stimulierung der europäischen Wirtschaft und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beschlossen. Der Pakt für Stabilität und Wachstum, wie er offiziell heißt, gleicht dem elfseitigen »Pacte de croissance européen«, den Hollande kurz vor dem EU-Gipfel veröffentlichte, fast im Detail.

Die Gelder stammen dabei hauptsächlich aus schon bestehenden Töpfen und sollen nach Angaben des Ratspräsidenten, Herman van Rompuy, in »unmittelbare Wachstumsmaßnahmen« fließen.

Der Hauptteil der 120 Milliarden Euro wird von der Europäischen Investitionsbank (EIB) kommen, deren Kapital um 10 Milliarden Euro auf insgesamt 60 Milliarden Euro aufgestockt wurde. Weitere 55 Milliarden Euro werden aus dem Haushalt der EU beigesteuert und weitere fünf Milliarden Euro sollen durch sogenannte Projektbonds finanziert werden. Letztere funktionieren ähnlich wie Eurobonds, die die deutsche Bundesregierung vehement ablehnt, da die Mitgliedsstaaten ein gemeinsames finanzielles Risiko übernehmen. Allerdings sind Projektbonds zeitlich und auf bestimmte Investitionsprojekte begrenzt, etwa grenzübergreifende Strom- oder Straßennetze.

Weiter auf Austeritätskurs

Es scheint, als wäre die deutsche Bundesregierung nach den Wahlen in Frankreich mit ihrer einseitigen Austeritätspolitik isoliert. Tatsächlich ist der Konflikt um den gegenwärtigen Kurs jedoch weitaus weniger grundlegend: Der Wachstumspakt bedeutet keine Abkehr vom Primat der Austeritätspolitik. Es geht lediglich um die Frage, ob diese durch wachstumsfördernde Maßnahmen ergänzt werden soll. Autoritäre Austeritätspolitik bleibt in beiden Fällen fest im europäischen Staatsapparateensemble verankert und wird – im Schatten der Debatten um Wachstum – sogar weiter verschärft.

Die neueste Initiative in diesem Sinne klingt wie ein Rapper aus den USA und steht für autoritäre Hausaufgabenkontrolle: Two Pack. Die Europäische Kommission soll künftig noch mehr Macht zur Überwachung der nationalen Haushalte bekommen. Die extrem neoliberal ausgerichtete Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (ECFIN) wird erneut gestärkt. Die Ausrichtung der Überwachung ist damit vorgezeichnet.

Der Two Pack verschärft den sogenannten Six Pack aus dem vergangenen Jahr. Dieser bezeichnete ein Bündel von Gesetzgebungsmaßnahmen, die deutlich härtere Sanktionen gegen sogenannte Defizitsünder vorsahen und der Europäischen Kommission erhebliche Kompetenzen übertrugen. Die demokratisch nicht legitimierte Kommission kann seither Sanktionen gegen Mitgliedsstaaten verhängen, die die Grenzen für das Haushaltsdefizit von drei Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNP) sowie der Staatsverschuldung von 60 Prozent überschreiten.

Ein weiterer Vorläufer des Two Pack ist das europäische Semester: In diesem legen die Nationalstaaten der Europäischen Kommission nationale Reformprogramme zur Bewertung vor. Die Bewertung der Kommission hat eine deutliche Schlagseite: Empfohlen wurde etwa, Gewerkschaftsrechte einzuschränken, Rentenalter zu erhöhen, Sozialsysteme zusammenzustreichen, Arbeitgeber steuerlich zu entlasten und dafür indirekte Steuern (z.B. Mehrwertsteuern) zu erhöhen, die vor allem sozial Schwache belasten. (ak 564)

Der Two Pack soll der Kommission nun weitere Kompetenzen zugestehen: Sie soll künftig die Haushaltspläne der Mitgliedsstaaten der Eurozone überwachen und – noch bevor die nationalen Parlamente darüber abgestimmt haben – Änderungsvorschläge formulieren können. Entspricht der Haushalt nicht den Wünschen der Kommission, kann sie eine überarbeitete Version mit konkreteren Plänen zu Schuldenreduzierung einfordern. Mitgliedstaaten, die »in finanziellen Schwierigkeiten stecken« oder Gelder aus europäischen Rettungsfonds, des IWF oder einer anderen internationalen Institution erhalten, sollen kontinuierlich überwacht werden.

Die Entscheidung, ab wann ein Staat in »finanziellen Schwierigkeiten« steckt, soll laut Europäischem Parlament mit dem 2011 entwickelten Verfahren der »umgekehrten Abstimmung einer qualifizierten Mehrheit« beschlossen werden. Dieses Verfahren stellt die »Demokratie auf den Kopf«: Die Entscheidung der demokratisch nicht legitimierten Kommission gilt als angenommen, wenn ihr nicht innerhalb von zehn Tagen eine Mehrheit des Rats der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN) widerspricht. Die Kommission schlug eine noch autoritärere Lösung vor: Sie wollte alleine über die Frage »finanzieller Schwierigkeiten« entscheiden.

Entdemokratisierung

Der Two Pack ersetzt repräsentative Demokratie durch Hausaufgabenkontrolle: Die Diskussion von Haushalten wird auf technokratische Institutionen verlagert. Anstelle einer demokratischen Auseinandersetzung um politische Zielsetzungen wird lediglich kontrolliert, inwiefern Staaten ihre »Hausaufgaben gemacht« (Wolfgang Schäuble) haben. Die Regeln, nach denen die Hausaufgabenkontrolle erfolgt, sind politischer Diskussion kaum zugänglich, da neoliberale Zielsetzungen seit den 1980er Jahren fest in europäischen Verträgen und Institutionen wie der EZB eingeschrieben sind. Nationale Regierungen und Parlamente müssen spätestens seit der autoritären europäischen Wirtschaftsregierung im Kontext der Eurokrise ihre Politik daran orientieren, wollen sie nicht die Sanktionen der Europäischen Kommission zu spüren bekommen. (Nationale) Parlamente verlieren drastisch an Einflussmöglichkeiten.

Ein weiteres Beispiel dafür, dass von einem Kurswechsel trotz Wachstumspakt keine Rede sein kann, zeigen die jüngsten Aussagen von EZB-Chef Mario Draghi und die Entwicklungen in Spanien. Der spanische Ministerpräsident Mariano Rajoy erklärte zum EU-Gipfel im Juni 2012 noch selbstbewusst, die »Men in Black« der Troika aus Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds kämen nicht nach Spanien. Spanien habe seine »Hausaufgaben« gemacht und eine »Einmischung von außerhalb« verhindert.

Die Realität sieht offensichtlich anders aus: Bereits einen Tag nach der Inanspruchnahme von Geldern der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) verkündete die spanische Regierung am 11.7.2012 ein drastisches Sparprogramm. Unter anderem wurden Entgelte im öffentlichen Dienst gekürzt und zahlreiche Stellen gestrichen. Die Mehrwertsteuer soll auf 21 Prozent angehoben werden. Das Arbeitslosengeld wurde reduziert. Man sei in »einem der dramatischsten Momente Spaniens« erklärte die Regierung, man wisse, dass die Maßnahmen schmerzen, aber es gebe »keine Alternative«.

Während der Kommissar der Generaldirektion ECFIN der Europäischen Kommission, Olli Rehn, die Maßnahmen als »entschlossenen Schritt« begrüßte, stoßen sie innerhalb der spanischen Gesellschaft auf massiven Protest. Gewerkschaften und die Bewegung des 15. Mai riefen in der Woche nach der Bekanntgabe des Kürzungsprogramms fast täglich zu Demonstrationen auf. Hinzu kamen spontane Proteste Betroffener, die unter anderem Straßen in Madrid blockierten. Auch von ÖkonomInnen und Teilen der Privatwirtschaft wird das Sparpaket skeptisch beurteilt. Es gebe einen »Konsens innerhalb der Ökonomen, dass das nicht das Paket sei, das Spanien benötige«, erklärte etwa der Analyst der IG Markets, Daniel Pingarrón, gegenüber der Zeitung El País. José Carlos Díez, Chefökonom von Intermoney, ergänzte: Das Sparprogramm sei dazu da, »die Troika zufriedenzustellen und nicht die Investoren«.

Keine soziale Verbesserung

Trotz leicht veränderter Kräfteverhältnisse, die sich aus dem selbstbewussten Auftreten von Mario Monti und der Neuwahl François Hollandes in Frankreich ergeben, ist ein Ende der Eurokrise weiterhin nicht in Sicht. Mit dem Wachstumspakt wird zwar anerkannt, dass die bisherigen Krisenlösungsstrategien in erster Linie die Rezession verstärkten, die Notwendigkeit einer Abkehr von der bisher verfolgten autoritären Austeritätspolitik wird daraus jedoch nicht geschlossen. Folge ist die paradoxe Situation, in der derzeit unter anderem Spanien steckt: Während einerseits, um der Rezession zu begegnen, Investitionen nicht nur von Gewerkschaften, sondern auch von Ratingagenturen und »Experten« eingefordert werden, werden andererseits die Möglichkeiten, ein solches Programm zu finanzieren, durch die Disziplinierung durch Märkte und Ratingagenturen sowie das Bausteinsystem europäischer Austeritätspolitik drastisch eingeschränkt. Solange diese Situation nicht aufgehoben wird, wird sich für die alltäglichen sozialen Krisen breiter Teile der Bevölkerungen in der EU keine grundlegende Verbesserung einstellen – egal, ob sich Hollande, Monti oder Merkel auf Gipfeln durchsetzen.

Mit Nikolai Huke in: analyse & kritik 574